2ème partie - Le droit au séjour pour raison médicale

vendredi 1er juin 2001
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VI. Rappels historiques et rappel du cadre légal

VII. La régularisation pour raison médicale
- 1. Introduction
- 2. Les textes applicables
- 3. Accès à la procédure

  • Accès aux préfectures
  • Refus d’enregistrer les demandes au guichet et récépissé de demande
  • Rupture de la confidentialité

- 4. La décision médicale
- 5. La prise en charge financière
- 6. La décision du préfet
  • Demander un titre de séjour n’est pas sans danger
  • Délais d’instruction
  • Carte de séjour (CST) ou Autorisation Provisoire de séjour (APS) ?

- 7. Procédure complexe et pratiques restrictives

VIII. Conséquences sur la santé et sur le droit au séjour

Pour mémoire, deux dispositions distinctes figurent dans la réglementation en vigueur sur l’entrée, le séjour et l’éloignement concernant les étrangers malades : d’une part, leur protection contre l’éloignement, et d’autre part, la régularisation de leur séjour en France.

VI. Rappels historiques et rappel du cadre légal

Novembre 1994.

Mme F., algérienne atteinte d’une pathologie chronique à pronostic péjoratif et mère d’un petit enfant de 4 ans né en France va être expulsée. L’enfant a été confié à l’ASE. et Mme F. est en rétention à la préfecture de police de Paris.

Les associations réunies depuis le 2 juin 1994 dans le collectif ADMEF [12] se mobilisent contre l’éloignement des étrangers malades.
L’objectif est de sauver des vies et d’obtenir une avancée du droit en matière de protection des étrangers malades.
Les militants des associations de l’ADMEF interviennent à Orly pour empêcher l’embarquement du vol prévu pour Mme F. Les tractations avec la préfecture de police de Paris sont tendues.
Il faut l’intervention des cabinets de Mme Simone Veil et de M. Douste-Blazy pour obtenir un sursis à exécution de l’éloignement.

Mars 2000

M. D, mauritanien est débouté de sa demande d’asile et vient d’apprendre qu’il est atteint d’une pathologie chronique à pronostic péjoratif.

L’équipe de l’une de nos associations l’informe de son droit à séjourner en France pour assurer la continuité des soins et l’oriente sur le centre de réception des étranger du 14ème arrondissement de Paris avec une lettre d’accompagnement circonstanciée et un certificat médical non descriptif.

Problème !
Dossier refusé au guichet. M. D. revient avec un post-it de la préfecture mentionnant «  préciser si la personne peut bénéficier des soins dans son pays d’origine ».

Interrogés au téléphone, les "« renseignements étrangers » de la préfecture de police font une réponse des plus catégoriques selon laquelle "« la demande de M. D est probablement abusive, puisqu’il s’agit d’un débouté du droit d’asile,... qu’il aurait dû demander sa régularisation pour raison médicale avant de demander l’asile,... qu’il aurait dû demander un visa sanitaire,... qu’il a tenté sa chance avec l’asile et qu’il la tente maintenant avec le médical,... qu’il n’y a rien à faire,... qu’il n’a qu’à retourner au centre de réception s’il n’est pas content... »

Perplexe, l’équipe conseille malgré tout à M. D de tenter sa chance une nouvelle fois. Nouvel échec. Impossible de franchir le pré-tri à la porte du centre de réception.

Il faudra une lettre à la DLPAJ [13], une lettre au médecin inspecteur du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité, la mobilisation et la vigilance de l’équipe, et enfin l’accompagnement physique de M. D pour amener l’administration à bien vouloir étudier sa situation.

Pourtant de 1994 à 1999 le droit a évolué considérablement :

La nécessité d’une « régularisation pour raison médicale » s’est manifestée au début des années quatre-vingt-dix, à l’initiative de plusieurs équipes médicales, d’associations et de services ministériels. Les effets de lois de plus en plus répressives à l’encontre des étrangers dérangeaient d’autant plus lorsqu’il s’agissait d’expulser des personnes malades, notamment de façon « planifiée » à la sortie de prison (« triple peine ») avec des conséquences prévisibles dramatiques sur la continuité des soins.

Comme dans d’autres domaines, le sida a joué un rôle déterminant dans la prise de conscience de la nécessité d’offrir une « protection », voire un « statut » pour les personnes doublement atteintes par la maladie et le syndrome acquis de l’irrégularité de séjour.

Les premières études demandées par les Ministères de la Justice (alors en charge du dossier santé et prison) et de la Santé étaient en théorie limitées au sida. En pratique, elles ont très vite intégré la nécessité d’élargir la problématique à l’infection à VIH puis à l’ensemble des affections sévères, dont la liste ALD30 de la sécurité sociale (affections de longue durée prises en charge à 100%) a pu constituer une première approche.

La mobilisation interassociative a permis, après quelques années d’efforts, d’inscrire pour la première fois dans la loi l’inexpulsabilité des étrangers « atteints de pathologie grave » (dans l’éphémère loi Debré de 1997).

C’est donc clairement dans un contexte de revendications portées par les associations des secteurs santé [14] et droit de l’homme que la réglementation a pu effectivement évoluer vers un système qui, en droit, comporte aujourd’hui de réelles possibilités de protection.

Parmi les innovations de la loi Chevènement de 1998, le droit au séjour pour raison médicale a été présenté par le gouvernement comme l’expression même de la cohérence de sa politique d’immigration : protégés de l’éloignement depuis 1997, les malades étrangers devaient pouvoir enfin disposer d’un titre de séjour de plein droit.

Le dispositif législatif comporte donc désormais deux volets :

la protection contre les mesures d’éloignement administratives de l’étranger « résidant habituellement en France dont l’état de santé nécessite une prise en charge médicale dont la défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité [15], sous réserve qu’il ne puisse effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans le pays dont il est originaire » est prévue par l’article 25-8° de l’ordonnance de 1945 modifiée.

L’article 131-30 du code pénal offre la même protection contre les éloignements judiciaires.

Le droit au séjour pour l’étranger remplissant les mêmes conditions est formalisé par la délivrance de plein droit d’une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » avec droit au travail prévue à l’article 12 bis 11° de l’ordonnance de 1945 modifiée.

VII. La régularisation pour raison médicale

1. Introduction

L’évaluation du dispositif de régularisation pour raison médicale pose plusieurs problèmes méthodologiques :

S’agit-il d’une évaluation quantitative ou qualitative ? Comment mesurer l’impact d’un dispositif dont les critères d’accès sont au croisement de conditions objectives (ancienneté du séjour en France, absence de mesure d’éloignement,) et de conditions très subjectives (risque médical en cas de défaut de prise en charge, réserve d’ordre public, accès effectif aux soins dans le pays « d’origine » ou de « renvoi », durée prévisible du traitement,...).

De plus, les conditions dites objectives sont pour certaines issues de la loi elle même, mais pour la plupart, proviennent des textes d’application dont la teneur doit être examinée avec attention, tant ces textes peuvent modifier la lettre, voire l’esprit, du texte initial. L’observation doit donc porter sur les pratiques elles mêmes selon la préfecture concernée, mais également sur le contenu des circulaires d’application qui fondent ou induisent ces pratiques.

L’objectif de l’observatoire est de « surveiller l’application des textes régissant le droit au séjour d’étrangers atteints de pathologies graves » [16]

Il s’agirait donc dans l’idéal de pouvoir quantifier et qualifier toutes les étapes de la procédure.

Compte tenu de notre champ de pratiques professionnelles nous ne pouvons prétendre à une quelconque exhaustivité statistique en matière de délivrance de carte de séjour pour raison médicale, et nous renonçons de ce fait à toute analyse quantitative globale.

Tout au contraire, il nous a semblé plus pertinent de sonder, à partir des cas rencontrés par chacune de nos associations, l’articulation entre la loi, elle-même située dans l’historique rappelé plus haut, les textes d’application, et la nature des titres de séjour délivrés par les préfectures.

Nous avons choisi de présenter les observations de cette année en suivant le déroulement de la procédure tel que mentionné dans la circulaire NOR/INT/D/00/00103/C du 5 mai 2000.

2. Les textes applicables

Séjour :
- art. 12 bis, 11° de l’ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée (rédaction issue de la loi du 11 mai 1998
- art. 7-5 du décret du 30 juin 1946
- arrêté du 8 juillet 1999 relatif aux médecins agréés
- circulaire du 12 mai 1998 (application de la loi du 11 mai 1998)
- circulaire du 5 mai 2000 relative à la procédure de régularisation pour raison médicale

Eloignement :
- art. 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH)
- art. 25-8° de l’ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée (reconduites et expulsions administratives)
- art. 131-30 du code pénal (interdictions judiciaires du territoire français)

3. Accès à la procédure

Accès aux préfectures

Tout étranger malade doit se présenter en personne à la préfecture pour y solliciter la délivrance d’une carte de séjour temporaire (déplacement physique prévu par le décret du 30 juin 1946 modifié).

En pratique, ce déplacement à la préfecture pose des problèmes, comme par exemple dans le département de la Seine Saint Denis (93).

Ainsi, à Bobigny, un numerus clausus a été instauré, jusqu’à février 2001, limitant, à cinq personnes par jour, les dépôts de demande de titre de séjour pour soins.

Les étrangers arrivent de plus en plus tôt devant la préfecture afin de ne pas se voir répondre pour la énième fois que "demain il faudra revenir plus tôt", certains se déplacent jusqu’à six fois avant de voir leur demande enregistrée alors qu’ils sont atteints de pathologies graves.

Le Secrétaire Général de la préfecture, M. Pierret, avait été interpellé à ce sujet par différentes associations et avait affirmé qu’il réfléchirait à la possibilité de mettre en place une procédure écrite, à l’instar de ce qui se pratique déjà à la sous-préfecture du Raincy. Les étrangers auraient pu envoyer leur demande de titre de séjour, et auraient reçu par la suite une convocation afin de voir cette demande enregistrée. Cette solution paraissait acceptable dans la mesure où il nous avait été assuré que les convocations seraient adressées aux intéressés dans des délais raisonnables. Une autre "solution" a pourtant été adoptée : elle consiste à recevoir les étrangers malades uniquement le lundi, toute la journée...

Refus d’enregistrer les demandes au guichet et récépissé de demande

La circulaire du 5 mai 2000 prévoit que sur la simple déclaration de son état de santé et de son intention de déposer une demande de délivrance de titre de séjour pour raison médicale, l’étranger doit se voir délivrer un récépissé qui le met en situation régulière temporaire.

Cette circulaire ne fait que reprendre les exigences plus générales du décret du 30 juin 1946 modifié qui prévoit la délivrance d’un récépissé à tout étranger admis à déposer une demande de carte de séjour.

La délivrance d’un récépissé de demande de titre de séjour n’est jamais appliquée par les préfectures.
Cette disposition est depuis longtemps bafouée par l’administration, et n’est pas spécifique de la demande de titre de séjour pour raison médicale.

A Paris et à Créteil notamment, l’administration refuse de délivrer des récépissés au moment où les intéressés se présentent, et se contente de la remise de la liste des médecins agréés et d’une enveloppe à l’attention du médecin inspecteur de santé publique (MISP).
Les étrangers malades n’ont donc aucune trace de leurs démarches en vue de la régularisation de leur séjour et sont maintenus en situation irrégulière en violation des textes.

Hormis le courrier [17] médical d’un médecin hospitalier ou d’un médecin agréé transmis au médecin inspecteur de santé publique (MISP), aucun autre certificat ne peut être exigé au cours de la procédure.
Dans la pratique, outre Paris, toutes les préfectures d’Ile de France exigent la production d’un certificat médical "non descriptif" lors du premier déplacement des étrangers.
Ainsi, à Bobigny, contrairement à l’esprit et à la lettre de la circulaire, les agents de la préfecture exigent des certificats médicaux précisant la durée prévisible du traitement et l’impossibilité d’un traitement dans le pays d’origine.
De plus, certains agents exigent que ces certificats soient datés de moins de 15 jours.

Rupture de la confidentialité :

Les guichets et bureaux d’accueil ne permettent pas toujours de garantir la confidentialité des entretiens ni même la discrétion. La notion de secret médical n’est pas connue des agents d’accueil, et des séropositivités VIH ont ainsi été révélées dans les salles d’attentes. De même des certificats médicaux « descriptifs » continuent d’être exigés lors du dépôt des demandes hors du pli confidentiel réservé au médecin inspecteur de santé publique.

Deux exemples :
- En février 2001 à la préfecture de Bobigny, l’agent d’accueil estimant que le certificat médical présenté n’était pas assez détaillé (parce qu’il ne mentionnait pas la durée prévisible du traitement), était prêt à rejeter la demande.
L’accompagnateur a fait valoir que cette exigence n’était pas prévue par la circulaire et que seul le certificat adressé au MISP devait comporter ces informations.
L’agent a répondu que, puisque l’intéressée avait en sa possession un certificat détaillé (sous pli confidentiel), elle n’avait qu’à le lui monter, ce qui faciliterait les choses. Après que l’accompagnateur ait refusé, la demande a finalement été enregistrée. Mais qu’en est-il des étrangers qui ne sont pas accompagnés et qui préfèrent souvent produire le certificat détaillé destiné au MISP plutôt que d’avoir à retourner chez leur médecin chercher un certificat correspondant aux attentes de la préfecture ?

- A la sous-préfecture de Nogent-sur-Marne, une résidente se présente au guichet afin de solliciter la prolongation du visa de sa mère venue lui rendre visite en France et qui est alitée depuis quelques temps.
Celle-ci se plaint de douleurs abdominales violentes et produit un rapport médical précisant qu’il lui est tout a fait impossible de prendre l’avion. Des explorations sont en cours afin de diagnostiquer la pathologie dont elle est atteinte et d’envisager un traitement approprié. L’employé lui répond que la sous-préfecture "ne peut tout de même autoriser tous les étrangers qui ont mal au ventre à rester en France".
La fille de l’intéressée insiste, il ne s’agit pas d’un simple mal de ventre. _ L’employé lui demande de quoi elle souffre, et veut connaître le nom de sa maladie. Elle ne le connaît pas. Il lui répond que, son visa étant encore valable cinq jours, elle n’a qu’à revenir dans cinq jours quand elle saura de quoi elle est atteinte. Si à ce moment là, il juge qu’elle est "suffisamment malade" pour obtenir une prolongation de son visa, il enregistrera sa demande.

4. La décision médicale

La décision fait intervenir deux autorités dont les rôles respectifs sont difficiles à agencer :
- D’un côté le médecin inspecteur de santé publique (MISP) est chargé de rendre un avis sur les trois points médicaux de la procédure (nécessité d’une prise en charge médicale ; évaluation de l’exceptionnelle gravité ; accès au traitement dans le pays d’origine).
- De l’autre côté, le préfet est chargé de la décision d’admission au séjour, au vu de l’avis médical, sans être nécessairement contraint par lui.

Enfin pour couronner le tout, la saisine du préfet et du MISP nécessite deux démarches différentes, la saisine du MISP se faisant elle même par un intermédiaire médical (voir infra sur la chaîne de décision médicale).

La chaîne de décision médicale
L’arrêté du 8 juillet 1999, précise les conditions dans lesquelles le médecin inspecteur de santé publique (MISP) se voit adresser les informations médicales.

Il pose l’exigence d’un rapport médical rédigé exclusivement soit par un « praticien hospitalier », soit par « un médecin agréé ».

Cette exigence est inopportune dans un cas et scandaleuse dans l’autre :

- Inopportune en ce qui concerne le praticien hospitalier : s’il est vrai que la plupart des patients concernés sont pris en charge par un service hospitalier, c’est autant pour des raisons médicales (nécessité d’un suivi spécialisé) que pour des difficultés d’accès aux soins de ville (absence de dispositifs « précarité », limitation de l’AME aux soins en établissement de santé avant 3 ans de résidence).
De plus, la prise en charge médicale est souvent multiple pour des pathologies associées : suivi à l’hôpital X par le Dr X pour le diabète, et à l’hôpital Y par le Dr Y pour le VIH...
Or si la prise en charge médicale est de grande qualité, le suivi social par l’hôpital est souvent défaillant pour faire face à des situations d’une grande complexité socio-juridico-administrative.
Pour ces patients comme pour tous les autres, le médecin « de ville » est le mieux placé pour assurer la synthèse de plusieurs suivis spécialisés hospitaliers et le suivi social. Lorsqu’une telle prise en charge globale est réalisée, qu’elle a pu restaurer la confiance du patient en son médecin traitant, si déterminante de l’adhésion au projet thérapeutique, il est très dommageable d’interdire au médecin de ville de saisir directement le MISP. Bien entendu, dans le cas où le seul médecin traitant est le praticien hospitalier, il est légitime que ce soit lui qui saisisse le MISP.

- Scandaleuse en ce qui concerne le médecin agréé : l’arrêté introduit un troisième intermédiaire dans la chaîne médicale.
L’étranger doit demander à son médecin traitant de transmettre le dossier médical à un médecin agréé qui le transmettra à son tour au MISP. Introduire un échelon d’expertise supplémentaire pour rapporter l’histoire et la prise en charge d’un patient inconnu du médecin agréé est non seulement inopportun pour les raisons décrites précédemment, mais surtout discutable sur un plan déontologique.

Toutefois le scandale est ailleurs : rien n’interdit que ces médecins agréés soient choisis parmi des médecins de ville exerçant en secteur II (dépassements d’honoraires). Par définition, ils ne peuvent pas être payés par une AME le plus souvent limitée aux frais hospitaliers.

Cette même confusion des rôles entre le médecin traitant et le médecin expert, dénoncée par le code de déontologie médicale (Art 105), est retrouvée lorsqu’est demandée au médecin hospitalier de se prononcer, « sur la possibilité ou non d’accéder au traitement dans le pays d’origine », information qui devrait relever de l’expertise exclusive du MISP. S’agissant du « médecin agréé », une telle demande confirme son rôle de pré-expert auprès de l’expert MISP.

5. La prise en charge financière

Quand les pouvoirs publics invitent à la non application du droit :

Le paragraphe de la circulaire du 5 mai 2000 sur la prise en charge financière de la consultation en vue de saisir le MISP (voir supra 4. sur la chaîne de décision médicale) est tout simplement scandaleux.

Le rédacteur du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité a en effet « oublié » la réforme CMU.

Pour lui la situation est simple :

consultation hospitalière égale gratuité par l’AME ;

consultation chez le médecin agréé égale paiement à la charge de l’étranger, le tout argumenté de références au code de l’aide sociale.

Pourtant, la situation est toute autre :tout étranger ayant engagé une demande de titre de séjour et disposant d’un récépissé ou d’une convocation peut bénéficier de l’assurance maladie et de la complémentaire CMU gratuite. Cela permet la prise en charge de ses frais de santé tant à l’hôpital que chez le médecin agréé. Encore faudrait-il que certaines préfectures cessent d’exiger un certificat médicale préalablement à toute demande de titre de séjour. Puis, encore faudrait-il que les préfectures délivrent les récépissés et que les pouvoirs publics soient cohérents dans leur politique d’accès aux droits sociaux.

6. La décision du préfet

Demander un titre de séjour n’est pas sans danger

- Février 2000
M. I est pakistanais, entré en France en 1992, débouté du droit d’asile en 1992, débouté de sa demande de régularisation en 1998.
Il nécessite une prise en charge médicale pour le suivi d’une pathologie chronique et demande de ce fait un titre de séjour pour raison médicale.
Pour prévenir tout risque de refus au guichet, M. I adresse sa demande par courrier en recommandé avant de se rendre à la préfecture de Créteil. Il reçoit par courrier la notification d’un arrêté préfectoral de reconduite frontière (APRF) visant un refus de régularisation de 1998.

- Novembre 2000
M. C., malien, entré en France en 1995, se rend début novembre 2000 à la sous-préfecture de Nogent-sur-Marne pour déposer une demande en tant qu’étranger malade, muni d’un courrier médical.
Au guichet on lui notifie un arrêté de reconduite à la frontière qui aurait été prononcé à son encontre fin octobre 2000 suite à un refus de délivrance de titre de séjour dans le cadre de la circulaire de régularisation du 24 juin 1997.
M. C. est arrêté au guichet et conduit dans un centre de rétention. La Cimade envoie un recours contre l’arrêté de reconduite à la frontière, insistant sur le fait que M. C. est gravement malade et qu’il ne peut faire l’objet d’une mesure d’éloignement.
Quelques heures avant l’audience, la sous-préfecture de Nogent-sur-Marne abroge l’arrêté de reconduite à la frontière.
Après avoir fait des démarches pour récupérer son passeport et après avoir attendu trois mois que la levée d’opposition apparaisse sur les fichiers informatiques, M. C. sera enfin régularisé en avril 2001.

Délais d’instruction

Deux exemples à la préfecture de Nanterre :

- M. B., algérien, est entré en France en 1966. Il a été mis en possession de plusieurs certificats de résidence de ressortissant algérien, dont le dernier expire en 1999. En 1991, il se rend en Algérie pour ce qui devait être un court séjour.
Pendant ce séjour il est atteint de graves troubles médicaux qui l’empêchent de rentrer en France.
Finalement, il revient en France en 1999, quelques jours avant expiration de son titre de séjour. Il en demande le renouvellement, qui lui est refusé au motif qu’il s’est absenté du territoire pendant plus de trois ans. Un recours gracieux est adressé à la préfecture de Nanterre dans lequel un rapport médical établi par un médecin en Algérie évoque l’impossibilité dans laquelle s’est trouvé M. B. de rentrer en France. Le recours insiste sur le fait que si la demande de renouvellement du titre de séjour de M. B. n’est pas acceptée, la préfecture doit, à titre secondaire et à défaut de mieux, le convoquer afin d’examiner sa demande de titre de séjour en temps qu’étranger malade.
Au bout de quatre mois aucune réponse au recours n’est parvenue, pas plus qu’une convocation pour examen de situation. Il se déplace donc au guichet en décembre 2000 afin de déposer sa demande, muni d’un rapport médical et d’un courrier de l’association qui soutient son dossier. On lui conseille de patienter. Une relance est envoyée par courrier en février 2001. Pas de réponse. M. B. se déplace de nouveau au guichet en avril 2001, il attend toujours une réponse...

- M.C., malien, entré en France en 1989 a déposé une demande de carte de séjour dans le cadre de l’article 12bis3° de l’ordonnance de 1945 modifiée.
Celle-ci est rejetée au motif qu’il n’est pas en mesure de justifier sa présence sur le territoire français depuis plus de dix ans.
Il tombe gravement malade et est hospitalisé à de multiples reprises. Il dépose une demande de carte de séjour dans le cadre de l’article 12bis11° en octobre 2000 à la préfecture de Nanterre.
En janvier 2001, l’association qui le soutient envoie une relance. Un courrier de la préfecture parvient quelques jours plus tard à l’association, précisant qu’une demande d’avis médical a été transmise au MISP en décembre 2000 (pourquoi si tardivement ?) et que la préfecture se prononcera une fois cet avis rendu.
En avril 2001, soit 6 mois après le dépôt de la demande, M. C. n’a toujours pas reçu de réponse...

Carte de séjour (CST) ou Autorisation Provisoire de séjour (APS) ?

La nature du titre délivré
La formulationde la loi est claire. La régularisation pour raison médicale doit permettre la délivrance de plein droit d’une carte de séjour temporaire (CST) mention « vie privée et familiale » avec droit au travail.
Le principe édicté parlaloi du 11 mai 1998 est clairement en rupture avec la pratique antérieure de la délivrance des APS dites « pour soins », qui avaient cours au temps des lois Pasqua-Debré, et qui devraient donc devenir l’exception.

Trop d’APS

- Octobre 2000
Mme A est Ghanéenne déboutée du droit d’asile. Elle nécessite une prise en charge médicale pour deux pathologies chroniques dont l’une à pronostic vital péjoratif.
Elle réside en France depuis 9 ans, et demande une régularisation pour raison médicale dans l’attente de ses 10 ans de séjour. Elle est sous le coup d’un APRF de...1998, suite à un précédant refus de régularisation.
La préfecture du Val de Marne lui accorde une APS de 6 mois sans droit au travail.
Un recours gracieux contre la délivrance de l’APS considérée comme un refus de délivrance de la carte de séjour temporaire a été formulé (dans le délai de recours contentieux). L’argumentaire vise à démontrer que l’ensemble des conditions prévues par la loi et la circulaire sont remplies et que la privation de droit au travail est une violation de l’article 3 de la CEDH.
La carte 12 bis 11° est finalement délivrée par le préfet.

Dans notre pratique, les APS pour soins représentent les 2/3 des titres délivrés.
Le Ministère de l’Intérieur ne mentionne d’ailleurs pas le ratio CST/APS dans ses statistiques [18].

Nous constatons que les cinq conditions prévues par le législateur pour délivrer des CST sont très souvent considérées, par les préfectures, comme non remplies :
- absence de menace à l’ordre public ;
- résidence habituelle en France ;
- nécessité d’une prise en charge médicale ;
- exceptionnelle gravité du défaut de prise en charge ;
- défaut d’accès aux soins dans le pays d’origine.

Il s’agit bien évidemment de cinq [19] notions très subjectives qui donnent aux préfets une marge d’interprétation considérable.

Ils sont d’ailleurs invités à user de ce pouvoir restrictif puisque selon les deux circulaires précitées la validité des cartes de séjour temporaire doit être limitée à la durée des soins. Le principe d’une durée de validité de un an pour les cartes de séjour temporaire est donc remis en cause quand il s’agit de santé [20]

Les deux circulaires d’application mentionnent la possibilité de délivrance d’APS d’une durée de 6 mois dans un unique cas qui est l’absence de résidence habituelle en France, « étant entendu que l’ancienneté du séjour, qui sera appréciée avec souplesse, ne sera qu’exceptionnellement inférieure à un an » (circulaire du 12 mai 1998).
Pourtant, les APS de 3 mois sont largement répandues.

L’exemple de Bobigny : La délivrance quasi systématique d’APS avant toute délivrance de carte de séjour.
La notion de résidence habituelle est abusivement interprétée par la préfecture qui la conçoit comme une résidence régulière. Ainsi, c’est seulement après un an d’APS (donc de résidence régulière) que la carte de séjour temporaire est délivrée.

Interpellée sur la question de la durée du titre de séjour délivré aux étrangers présents depuis plus d’un an en France, la préfecture de Bobigny indique qu’elle ne fait que suivre l’avis du MISP.
Mais il y a plusieurs façons de se conformer à cet avis :
Si le MISP considère que l’étranger doit suivre un traitement pour une durée au moins égale à un an, la préfecture semble estimer que sa décision n’est pas contraire à celle du MISP lorsqu’elle délivre deux APS de six mois.

- Janvier 2001 : Deux étrangères n’arrivent pas à déposer leur demande de titre de séjour à la préfecture de Seine Saint Denis, en raison du numerus clausus évoqué plus haut.
La première (angolaise, en France depuis 9 ans et demi) s’est déjà présentée six fois en vain, la seconde (algérienne, en France depuis 13 mois) n’en est qu’à sa deuxième tentative mais son état de santé ne lui permet pas de faire une fois de plus la queue dehors dès six heures du matin.
Accompagnées par une association, ces deux personnes font une nouvelle tentative. L’agent d’accueil reconnaît la première personne et confirme qu’elle s’est effectivement présentée à de nombreuses reprises sans pouvoir être reçue.
L’agent admet que ce n’est pas normal, mais déclare qu’il ne peut rien faire, et précise que pour la personne algérienne il n’y a de toute façon rien à faire puisqu’elle n’est pas entrée avec un visa long séjour.
L’accompagnateur évoque l’article 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), et l’agent admet qu’il existe une régularisation possible, mais indique que de toute façon ces personnes devront revenir une autre fois.
Devant l’insistance pour voir la demande de carte de séjour enregistrée, l’agent d’accueil paraît surpris et précise qu’il ne s’agit pas d’une demande de carte de séjour mais d’une demande d’APS pour soins.
Il nous dit ne pas connaître la disposition invoquées : "de toute façon, ici, on ne délivre que des APS pour soins".
Après discussion, il nous autorise à accéder aux boxes qui enregistrent les demandes 12bis 11° : "pour ce qui est de la délivrance d’une carte de séjour, vous verrez ça avec eux, mais moi, je ne suis pas au courant ; je pense que vous n’aurez qu’une APS".
Il n’avait pas tort : en mars 2001, des APS sont délivrées à ces deux personnes.

La situation des malades faisant l’objet d’une mesure d’éloignement (ME)
Il s’agit des étrangers faisant l’objet d’une ME judiciaire (interdiction du territoire français), ou d’une ME administrative (arrêté de reconduite à la frontière ou arrêté d’expulsion).
Dans les deux cas, les étrangers malades sont protégés contre l’exécution de cette ME dans les conditions décrites plus haut.
Mais l’exécution de l’éloignement n’est pas le seul effet du prononcé d’une ME, puisque pendant la durée de cette dernière, toute délivrance d’un titre de séjour est impossible.
Ces personnes sont donc maintenues sur le territoire sous couvert d’une « assignation à résidence », et ne bénéficient même pas d’une APS.
Ce n’est qu’après avoir obtenu une abrogation ou un relèvement de la ME qui les frappe, qu’ils peuvent demander une régularisation (au cours de laquelle la réserve d’ordre public peut toujours leur être opposée).
Cette procédure ne présente aucun gage de succès, est extrêmement longue et demande des délais difficilement compatibles avec la situation de ces personnes.
Elles sont « ni-ni » (ni éloignable, ni régularisable) et peuvent être contrainte de rester durablement dans cette situation d’extrême précarité, en proie au découragement et au désespoir, avec toutes les conséquences sur l’observance des traitements requis.

L’arbitraire du droit au travail

L’accès au travail des étrangers sous APS démontre clairement l’arbitraire qui règne en matière de droit au séjour pour raison médicale.
En effet les pratiques des préfectures sont difficiles à décrypter tant les délivrances d’autorisation de travail semblent aléatoires : pas de corrélation avec le type de pathologie, ni avec les durées des APS...

La réglementation est là encore de peu de secours pour y décoder une ligne de conduite cohérente.
Par principe, le droit au travail est reconnu systématiquement à l’étranger malade, en tant que corollaire de la délivrance d’une carte d’un an.

La discussion porte donc sur les cas de délivrance des APS :
- Pourquoi le droit au travail ne serait pas systématique, à l’identique du principe affirmé par l’article 12 bis de l’ordonnance de 1945 ?
- Sur quels critères l’interdiction de travailler serait-elle décidée ?
- Quelle doit être l’autorité compétente ?

La circulaire du 5 mai 2000 est toujours aussi confuse :
« Lorsque l’état de santé de l’intéressé ne justifie pas la délivrance d’une carte de séjour temporaire mais nécessite impérativement la poursuite momentanée du traitement [21]une autorisation provisoire de séjour (APS) pour soins devrait être délivrée.
Si l’étranger malade n’a pas sa résidence habituelle en France, et en l’absence de menace à l’ordre public, une autorisation provisoire de séjour (APS) de six mois pourra lui être délivrée et renouvelée après réexamen de sa situation.
Au terme du premier renouvellement de ce document provisoire, et si son état de santé répond toujours aux prescriptions de l’article 12 bis 11° de l’ordonnance précitée, sa demande de carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » sera alors instruite.
Dans ce cas, si l’état de santé de cet étranger lui permet de travailler, vous lui délivrerez également une autorisation provisoire de travail (APT), de même durée que l’APS, et renouvelable dans les mêmes conditions, sous réserve de la production d’un contrat de travail ou d’une promesse d’embauche ».

L’imprécision du dernier alinéa de cet extrait est particulièrement éclairant sur la volonté de précariser les étrangers sous APS :
- La production d’une promesse d’embauche concerne-t-elle la première délivrance de l’APS ou le renouvellement ?
- Pourquoi faut il évaluer si l’état de santé de l’étranger lui permet de travailler, alors que cette question n’est pas posée pour la délivrance de la carte d’un an ?
- Qui évalue de la capacité à travailler ?
- Comment le MISP pourrait-il faire cette évaluation sans en référer au médecin du travail ?

Renouvellement

La circulaire du 12 mai 1998 prévoyait que le renouvellement du titre de séjour serait « sans procédure particulière dès lors que la pathologie dont souffre l’intéressé nécessite un traitement de longue durée ».
La circulaire du 5 mai 2000 prévoit désormais « la procédure de renouvellement est en tout point identique à celle de la délivrance du premier titre ».

7. Procédure complexe et pratiques restrictives

La combinaison d’une définition largement interprétable avec une procédure complexe se traduit aujourd’hui par des pratiques restrictives de la part des pouvoirs publics.

Elles sont de deux types, les unes concernant spécifiquement la régularisation pour soins, les autres étant liées aux abus de droits désormais habituels aux guichets des préfectures.

Sur la délivrance des titres de séjour pour raison médicale, il faut dénoncer la pratique toujours en vigueur des « APS pour soins ».
Où sont donc les cartes d’un an avec droit au travail ?

Tout est prétexte au refus de délivrance ou aux restrictions de droit : condition de résidence habituelle non remplie, trouble à l’ordre public, accord médical pour une durée inférieure à un an, défaut de passeport,...

Sur l’accès aux guichets, la situation de M. D (introduction, page 15) donne l’ampleur des drames qui se jouent dans les centres de réception des étrangers.

Cette situation, si elle n’est pas nouvelle et a déjà fait l’objet d’analyses par les associations, montre comment les pouvoirs publics, face aux acquis imposés par le législateur, organisent la résistance contre l’accès effectif aux droits.

Que reste-t-il des possibilités de régularisation annoncées par la réforme Chevènement ?

Devant la fermeture quasi généralisée de l’accès au séjour en France, la carte de séjour temporaire pour soins a été perçue par beaucoup comme une issue de secours, comme un ultime espoir.
Face à cette nouvelle possibilité de régularisation, et face à la rumeur selon laquelle certains médecins inspecteurs régulariseraient pour un cors au pied, les préfectures ont organisé la résistance à l’application du droit.

La cohérence juridique annoncée vire à l’incohérence des pratiques, et les préfectures développent une sous-catégorie d’étrangers ni éloignables, ni vraiment régularisés, maintenus dans un statut précaire et paradoxal :
Précaire parce que la fin de la prise en charge médicale entraîne la fin du droit, et paradoxal parce que, du point de vue thérapeutique, la guérison peut désormais hypothéquer son droit à vivre en France.

Le rapport de fin d’année de la Direction des Populations et des Migrations du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité est donc attendu avec impatience ! Nombre des demandes, nombre et nature des titres délivrés, durées, type de pathologies, etc...

En attendant, la rumeur détermine l’action des pouvoirs publics et alimente le petit et le grand arbitraire quotidien des préfectures. L’accès aux guichets est un combat, le « plein droit » une virtualité de plus.
La lutte a permis une avancée significative de la protection théorique accordée aux étrangers malades par la formalisation du droit. La pression ne doit pas se relâcher pour exiger et obtenir son application effective.

VIII. Conséquences sur la santé et sur le droit au séjour

Quelles que soient les améliorations attendues de la part des préfectures, le droit actuel est inapplicable avec rigueur, s’agissant de l’évaluation des « possibilités de prise en charge médicale dans le pays d’origine ».

la prise en charge est-elle disponible et accessible ?
Rares sont les affections pour lesquelles, à l’heure actuelle, le doute est vraiment permis sur l’état des infrastructures, des systèmes de couverture sociale, et l’existence de traitements dans la majeur partie du monde, ce qui rend illusoire la prise en charge médicale des personnes atteintes de maladies aussi graves que VIH, VHC chronique actif, cancers, diabète... Pour les malades diabétiques insulino-dépendants ou dialysés, par exemple, leur renvoi vers un pays où nulle prise en charge médicale et sociale n’est possible constitue une véritable condamnation à mort.

Il existe des risques liés à la délivrance et au renouvellement des cartes de séjour « pour raison médicale ».
Trois situations sont exemplaires des dérives qu’entraîne l’obligation d’attester d’une « prise en charge médicale » pour obtenir le droit de séjourner en France :

- l’affection sévère pour un étranger qui relève d’un autre critère de régularisation
Devant l’échec vérifié ou parfois redouté d’une demande d’autorisation de séjourner en France, les étrangers malades, conseillés par un avocat ou une association, souhaitent utiliser prioritairement le critère médical pour leur demande de carte de séjour.
Il s’en suit parfois de graves confusions pour l’administration et de graves conséquences sur leur propres droits, notamment lorsqu’un demandeur d’asile chez qui l’on diagnostique une affection grave, va renoncer au statut de réfugié (qui lui offre pourtant une carte de résident de 10 ans renouvelable de plein droit) pour demander le bénéfice de la CST d’un an, qui ne lui sera pas forcément renouvelée.

- Une injonction thérapeutique pour les étrangers
Certains patients sans papiers, résidant en France depuis plusieurs années, déboutés de plusieurs demandes de régularisation, ont pu obtenir leur carte de séjour en arguant de leur état de santé, notamment pour des affections médicales chroniques nécessitant une surveillance régulière.
Une fois « régularisés », leur compliance pour le suivi médical a rejoint la moyenne de celle des autochtones souffrant de la même pathologie, c’est-à-dire insuffisante (voir la compliance des Français pour la prise en charge d’une affection chronique et silencieuse comme l’hypertension artérielle).
Au moment du renouvellement de la carte de séjour, comment décrire une prise en charge interrompue pour justifier qu’elle doit être poursuivie ? Comment expliquer au patient qu’il doit faire la preuve qu’il se soigne pour renouveler la carte de séjour sans verser dans une injonction thérapeutique light ?

- l’affection guérie, notamment dans le domaine psychique
Comment guérir d’une dépression ou d’une tuberculose si la guérison entraîne la perte de la carte de séjour ?
S’agit-il de rester malade le plus longtemps possible pour pouvoir « vivre normalement «  ? Dans le domaine de la santé mentale notamment, il ne faut pas s’étonner de la réticence des psychiatres et psychothérapeutes pour la certification médicale à usage préfectoral. Par expérience, le bénéfice attendu de la maladie leur fait craindre l’impossibilité de la prise en charge psychologique requise.

L’obtention d’un titre de séjour a un impact bénéfique sur la santé de l’ensemble des sans papiers, pas seulement les « malades ».
Toutes les associations qui soutiennent des étrangers sans titre de séjour vérifient quotidiennement les conséquences dramatiques, sur le plan social et psychologique, de la pérennisation d’une situation irrégulière qui leur interdit toute intégration, les transforme en survivants et les livre à l’exploitation d’employeurs peu scrupuleux. Nous savons aussi combien la reconnaissance du droit au séjour représente le point de départ d’une nouvelle vie, d’une dynamique d’intégration qui améliore considérablement l’état de santé de la personne. Mais ces constatations se rapportent à tous les sans papiers, pas seulement aux malades.

S’il ne s’agissait que de poursuite de la continuité des soins, la protection contre l’éloignement y suffirait (avec ouverture de droit à l’AME), mais la carte de séjour avec droit au travail est une condition absolue pour la santé.
Absolue, mais pas suffisante : l’absence de ressources alternatives au salaire, pour les personnes qui ne peuvent travailler, les maintient dans la même précarité qu’avec l’APS sans droit au travail ou l’absence de tout titre de séjour.

Pour toutes ces raisons, la régularisation pour raison médicale, symbole d’une politique prétendument fondée sur « l’humanitaire » (terme détourné par l’utilisation qui en est faite par le politique) au détriment du droit, ne doit pas occulter le débat de fond sur la nécessité d’une politique fondée sur le droit : droit au séjour et droit d’asile.

Bien au delà des « malades étrangers », les conséquences sanitaires et sociales du maintien de personnes sans titre de séjour sur notre territoire pendant plusieurs années sont désastreuses. C’est dans la quête illusoire de l’Europe forteresse, dans les multiples entraves à la Convention de Genève sur les réfugiés et « la dérive humanitaire » du droit d’asile qu’il faut chercher les causes des problèmes de santé des étrangers sans titre de séjour.

Les personnes et les associations qui soutiennent ces étrangers risquent fort de jouer aux apprentis sorciers en utilisant en priorité cette « régularisation pour raison médicale », avec pour conséquence de pérenniser des souffrances psychiques et des maladies organiques à usage administratif.

La régularisation pour raison médicale n’est qu’un palliatif pour accéder au séjour, c’est le droit au séjour en lui-même qui est facteur d’intégration et donc d’amélioration de l’état de santé.

C’est pourquoi l’ODSE réclame

- La délivrance exclusive d’une carte de séjour temporaire dès la première demande.

- Le renouvellement automatique de ce titre de séjour.

- La délivrance de la carte de résident de 10 ans, dès le troisième renouvellement, par application automatique et non discrétionnaire des dispositions de l’article 14 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée (étendues aux algériens).

- L’accès aux RMI pour les titulaires d’une carte de séjour temporaire dès la première délivrance.


[12] Action pour les droits des malades étrangers en France :
Accueil et Promotion, Act up Paris, Aides, Aparts, Arcat-sida, association nationale des visiteurs de prison, association pour l’accueil des voyageurs, centre gai et lesbien, Cimade, Comede, Comité national contre la double peine, Créteil solidarité, Emmaüs alternative, Fsu, Fasti, Gisti, Ligue des droits de l’homme, Maavar, Médecins du monde, Médecins sans frontière, Migration santé, Mrap,, Reflex, Réseau Revih, réseau ville hôpital Créteil et Paris nord, Sida info service, Sol en si, SAF, Syndicat de la magistrature.

[13] DLPAJ : Direction des Libertés Publiques et des Affaires Juridiques (ministère de l’Intérieur)

[14] Avec le soutien du Conseil National du Sida - voir rapport CNS du 18/12/1995, et rapport de 1998 sur les ruptures de traitement, notamment en centres de rétention.

[15] La formulation « nécessitant une prise en charge » corrige l’insuffisante notion de « pathologie grave nécessitant un traitement médical" retenue par la loi Debré de 1997. Cette nouvelle définition a permis d’étendre le droit au séjour à des étrangers sans traitement mais suivis médicalement notamment dans la phase asymptomatique de l’infection à VIH, ou d’étrangers en suivi psychothérapique par exemple.

[16] Voir plateforme de l’ODSE, page

[17] Le terme « courrier médical » ou « rapport médical » désigne la transmission d’information entre médecins. Le terme « certificat médical » est à réserver aux documents destinés à l’administration, et doivent donc être, par essence, « non descriptifs » pour préserver le secret médical.

[18] Voir rapport annuel au parlement ; année 1999 (publié en décembre 2000).

[19] Il faut mentionner aussi le « défaut de passeport en cours de validité » qui fait très fréquemment obstacle à la délivrance de la CST.

[20] L’article 11 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945 dispose que « la durée de validité de la carte de séjour temporaire ne peut être supérieure à un an [...] ».

[21] « Traitement « : notion abusivement restrictive par rapport à la formulation légale qui mentionne « prise en charge médicale » (article 12 bis 11° ordonnance de 1945).


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